Julkisuuslain salassapitoperusteiden uudistustarpeiden kartoitus

​​Oikeusministeriö​lle 

Asia: ​Julkisuuslain salassapitoperusteiden uudistustarpeiden kartoitus​

Viite: ​VN/27452/2020-OM-548​  

 

K: Mitkä ovat mielestänne nykyisten julkisuuslain 24 §:n salassapitoperusteiden kehittämistarpeet? Puuttuuko nykyisistä salassapitosäännöksistä jotain olennaista? Kuvailkaa ja perustelkaa kehittämistarvetta mahdollisimman konkreettisesti. 

Asiakirjan salassapitovelvollisuus merkitsee poikkeusta julkisuusperiaatteesta. Sivista ottaa kantaa joihinkin esitettyihin salassapitosäännöksiin. 

1. Opinnäytetyöt, tutkimusaineistot ja niiden arviointi 

21) asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa; 

Sivista toteaa, että korkeakoulujen tutkimusaineistot ja opinnäytteet eivät sovi luontevasti viranomaisen asiakirjan määritelmään. Tutkimusaineistojen mieltäminen julkisuuslain alaisiksi asiakirjoiksi tuo monenlaisia ongelmia ja epäselvyyksiä. Sivista yhtyy Suomen yliopistojen rehtorineuvosto Unifin sekä Helsingin yliopiston lausuntoihin.  

Sivista ehdottaa, että myös tutkimusrahoitushakemukset määritettäisiin ei-julkisiksi. Korkeakoulut ovat saaneet toisinaan tietopyyntöjä, joissa selkeästi tarkoituksena on ollut pyrkiä saamaan kaupalliseen käyttöön hakemuksiin sisältyvää tietoa. Tutkimushakemusten määrä on kilpaillun TKI-rahoituksen kasvaessa merkittävästi lisääntynyt siitä, kun julkisuuslakia ja sen salassapitoperusteita on alun perin säädetty. Samaa tutkimushakemusta voidaan myös käyttää useaan kertaan ja kilpailluissa eri rahoitushauissa. Jo hakemuksen rakenne ja toteuttamistapa voi olla kilpailuetu. 

2. Tulot ja taloudellinen asema 

23) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista tai kokonaisvarallisuudesta taikka tuen tai etuuden perusteena olevista tuloista ja varallisuudesta taikka jotka muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa, sekä ulosottoviranomaisen asiakirjat siltä osin kuin ne sisältävät sellaisia tietoja, jotka ulosottorekisteriin merkittyinä olisivat ulosottokaaren mukaan salaisia, sekä tiedot luonnollisesta henkilöstä ulosottovelallisena ja ulosottoselvitys;  

Tällä hetkellä rajanveto siitä, milloin tietojen katsotaan kuvaavan henkilön taloudellista asemaa, on haastavaa. Sivistan tietojen mukaan yliopistoissa vallitsee yhteisymmärrys siitä, että ns. henki-taso (henkilökohtaiseen työsuoritukseen perustuva taso, jonka mukaan määräytyy henkilökohtainen palkanosa) sekä tehtäväkohtaisesta ja henkilökohtaisesta palkanosasta muodostuva kokonaispalkka eivät ole julkisia tietoja. Sen sijaan on erilaisia tulkintoja siitä, onko palkkausjärjestelmän ns. vaati-taso (tehtävän vaativuustaso, jonka mukaan määräytyy tehtäväkohtainen palkanosa) julkinen vai ei. Kysymys on siitä, paljastaako vaativuustaso tehtävässä toimivan henkilön vuositulot tai muuten kuvaa hänen taloudellista asemaansa.   

Sivista nostaa myös esille, että epäselväksi jää, mitkä tiedot henkilöstä “muutoin kuvaavat hänen taloudellista asemaansa”. Korkeakoulut ja muut sivistystoimijat voivat saada yleisöltä lahjoituksia. Missä määrin tieto tietyn lahjoituksen antajasta kuvaa lahjoittajan taloudellista asemaa, ja miten lahjoituksen suuruus vaikuttaa arvioon?  

3. Pääsykokeet ja testit 

22) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja pääsy- tai muusta kokeesta tai testistä, jos tiedon antaminen vaarantaisi kokeen tai testin tarkoituksen toteutumisen tai testin käyttämisen vastaisuudessa; 

Kohdassa on eroteltu koe ja testi niin, että on mahdollista tulkita, että ainoastaan testiä koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä sillä perusteella, että tiedon antaminen vaarantaisi testin käyttämisen vastaisuudessa. Erottelua ei ole perusteltu eikä myöskään ole määritelty, mikä on kokeen ja testin ero. Sivistan mielestä kohta olisi syytä yhtenäistää niin, että koetta ja testiä koskisivat samat rajoitukset. 

4. Henkilöarvioinnit 

29) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä tai soveltuvuuskokeesta tai sen tuloksesta taikka asevelvollisen sijoittamista tai työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdyistä arvioinneista; 

Helsingin hallinto-oikeus (2271/2025, ei lainvoimainen) on tehnyt keväällä 2025 ratkaisun, että kyseisen lainkohdan sanamuodon perusteella myös vapaamuotoisempi lausunnon muodossa suoritettu työnhakijan arviointi voi kuulua lainkohdassa tarkoitetun salassapitoperusteen soveltamisalaan, vaikka lain esitöissä (HE 30/1998 vp) puhutaan lähinnä persoonallisuutta kuvaavista testeistä.  Säädöstä olisi perusteltua täsmentää jatkovalmistelussa. Lavean tulkinnan myötä herää kysymys, ovatko esimerkiksi professorin tehtävän täytössä käytettävät lakisääteiset asiantuntijalausunnot ja rekrytoinnissa tehtävä vertailumuistio julkisia. Koskeeko salassapito tällöin vain henkilökohtaisten ominaisuuksien arvioimista vai myös esimerkiksi työkokemuksen arvioimista? 

5. Arviointitiedot 

30) oppilashuoltoa ja oppilaan opetuksesta vapauttamista koskevat asiakirjat, oppilaan ja kokelaan koesuoritukset sekä sellaiset oppilaitoksen antamat todistukset ja muut asiakirjat, jotka sisältävät oppilaan henkilökohtaisten ominaisuuksien sanallista arviointia koskevia tietoja, samoin kuin asiakirjat, joista ilmenee ylioppilastutkintolautakunnan määräämien arvostelijoiden arvostelutehtäviä koskeva koulukohtainen työnjako, kunnes on kulunut vuosi kyseisestä tutkintakerrasta; 

Kohdan 30 sisältyvien salassapitosäännösten tarkastelussa tulee huomioida, että ne koskevat myös osin korkeakoulusektoria ja aikuisia hakijoita ja opiskelijoita ja heidän yksityisyytensä suojan vuoksi näin tulee olla jatkossakin. Kyseisessä kohtaan tulisi lisätä ilmaisut oppilaitokseen tai korkeakouluun hakija sekä opiskelija. 

Kohdassa tulisi selventää, että salassa pidettäviä oppilaitoksen asiakirjoja ovat myös muun tahon kuin oppilaitoksen antamat asiakirjat, jotka sisältävät hakijan/opiskelijan henkilökohtaisten ominaisuuksien sanallista arviointia koskevia tietoja. Näitä tietoja voi olla opiskelijaksi hakevien hakuasiakirjoissa sekä harjoittelun suorittaneiden harjoittelupaikasta saamissaan todistuksissa. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö on julkaisussaan Sujuva kasvatus- ja koulutustietojen hyödyntäminen (2024:17) esittänyt, että oppimistulosten, mukaan lukien numeeristen arviointien, henkilötietoluonne arkaluonteisina tietoina tulisi katsoa oppilaan tai opiskelijan henkilökohtaisia ominaisuuksia kuvaavaksi yksityiselämän suojan ydinalueeseen kuuluvaksi tietokokonaisuudeksi. OKM ehdotti julkaisussa tarkasteltavaksi, voidaanko arviointitietojen luovutusta rajata tai luovutuksen periaatteista tarkemmin säätää tietosuojalainsäädännöllä. Sivista yhtyy ministeriön arvioon siitä, että lapsia koskeva oppimiseen ja kykyihin liittyvä julkinen tieto tai tietojen kokonaisuus yhdistettynä muihin tietoihin voi muodostaa kokonaiskuvan henkilön henkilökohtaisista ominaisuuksista, jotka ovat yksityiselämän suojan ydinalueeseen kuuluvia tietoja. Lisäksi tietojen julkisuus voisi johtaa esimerkiksi ranking-listojen kautta kasvatuksen ja koulutuksen eriarvoistumista kiihdyttävään kehitykseen. Arviointitietojen salassapidosta olisi yksinkertaisinta ja selkeintä säätää suoraan julkisuuslain salassapitoperusteita muuttamalla.  

 

K: Jos julkisuuslain soveltamisalaa muutettaisiin mietinnössä ehdotetulla tavalla (Oikeusministeriön julkaisuja 2023:32, lakiehdotuksen 5 §), millaisia muutoksia tämä edellyttäisi salassapitoperusteisiin? Kuvailkaa ja perustelkaa muutostarvetta mahdollisimman konkreettisesti. 

Mietinnössä ehdotetaan julkisuuslain soveltamisalan laajentamista julkisen hallintotehtävän hoitamisessa. Lisäksi ehdotetaan lain soveltamisalan laajentamista siten, että lakia sovellettaisiin julkisyhteisön, valtion liikelaitoksen tai julkisyhteisöjen yhteisessä määräysvallassa olevaan yhteisöön tai säätiöön ja näiden määräysvallassa oleviin tytäryhteisöihin ja tytärsäätiöihin siltä osin kuin ne harjoittavat muuta kuin kilpailutilanteessa markkinoilla tapahtuvaa taloudellista toimintaa. 

Sivista yhtyy Elinkeinoelämän Keskusliitto EK:n lausuntoon. Emme pidä julkisuuslain soveltamisalan laajentamista tarkoituksenmukaisena, sillä julkisen hallintotehtävän käsite on epämääräinen. Jatkovalmistelun lähtökohdaksi tulee ottaa se, että soveltamisala määrittyy ja rajoittuu yksityisessä toiminnassa nykyiseen tapaan julkisen vallan käytön kautta.  

Sivista yhtyy Yliopistojen rehtorineuvosto Unifin lausuntoon ja toteaa, että yliopistoissa on erilaisia tulkintoja ja käytäntöjä siitä, ovatko pyydetyt asiantuntijalausunnot, esimerkiksi väitöskirjaa koskevat esitarkastuslausunnot ja tehtäväntäyttöä koskevat lausunnot, viranomaisen laatimia asiakirjoja (laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta) vai viranomaiselle toimitettuja asiakirjoja, kun ne on laatinut yliopiston ulkopuolinen. Asiakirjan julkiseksi tulemisen ajankohta on erilainen viranomaisen laatimille ja viranomaiselle toimitetuille asiakirjoille. Yliopistoissa on erilaisia tulkintoja ja käytäntöjä on siinä, katsotaanko alemman ja ylemmän korkeakoulututkinnon opinnäytteen (tutkielman) tulevan julkiseksi, kun se annetaan yliopistolle arvosteltavaksi vai vasta kun se on hyväksytty. Tutkielma on yliopistoyhteisön jäsenen laatima asiakirja vaan ei yliopiston laatima asiakirja. Näiltä osin asiaa tulisi selventää uudessa laissa. 

Julkisuusperiaate on tärkeä, mutta siihen liittyvien kohtuuttomien palvelupyyntöjen toteuttaminen ei saa hidastaa perusoikeuksien toteutumista tai julkisten tehtävien hoitamista. Sivistan mielestä julkista tehtävää hoitavilla tulisi olla mahdollisuus arvioida tietopyyntöjen asiallisuutta tietyissä tapauksissa. Olisi perusteltua harkita muutosta, että tietopyyntöä ei voisi esittää anonyyminä kaikissa tilanteissa ja että se tulisi esimerkiksi toistuvissa, identtisissä asiaa koskevissa tietopyynnöissä perustella. Organisaatiot voivat saada tehtailtuja tai tahallisia kuormittamis- ja kiusaamistarkoituksessa lähetettyjä tietopyyntöjä. Digitalisaatio on myös aiheuttanut kysymyksiä siitä, miten paljon tietoa tulee olla mahdollista koota järjestelmistä tietopyyntöön vastaamiseksi.  Tiedon kaivamiseen voi liittyä esimerkiksi teknisiä haasteita. 

Julkishallintoon voi kohdentua myös hybridivaikuttamista ja nykyiset generatiiviset kielimallit mahdollistavat sen, että erillisiä tietopyyntöjä voi tulla useista lähteistä siten, että niitä on mahdotonta erottaa kansalaisten tekemistä aidoista tietopyynnöistä. Yleisesti ottaen on huomioitava, että kriisitilanteiden varautumissuunnitelmat ja tärkeän infrastruktuurin yksityiskohtaiset tiedot saattavat olla sellaisia, joiden salassapitoon tarvitaan uutta sääntelyä. 

 

K: Oletteko tunnistaneet tietojen tai asiakirjojen salassapitoa koskevaa erityislainsäädäntöä, joka on ristiriidassa julkisuuslain salassapitosäännösten kanssa? Jos julkisuuslain soveltamisalaa muutettaisiin mietinnössä ehdotetulla tavalla (Oikeusministeriön julkaisuja 2023:32, lakiehdotuksen 5 §), aiheutuisiko soveltamisalan muutoksesta konkreettisia ristiriitoja nykyisen erityislainsäädännön kanssa tai tarvetta tarkentaa erityislainsäädäntöä? 

Sivista ehdottaa, että valtionhallinnosta jo yli kymmenen vuotta sitten irrotettuja yliopistoja ja ammattikorkeakouluja koskevista laeista poistetaan toiminnan julkisuutta koskevat poikkeussäädökset, jotka nyt asettavat korkeakoulut ja valtion viranomaiset samaan asemaan julkisuusvelvoitteiden osalta. Korkeakoulut käyttävät julkista valtaa vain rajatussa osassa tehtäviään. Emme näe perustetta korkeakoulujen rinnastamiselle viranomaisiin, vaan julkisuuslakia sovellettaisiin jatkossa vain niihin tehtäviin, joissa käytetään julkista valtaa.  

Sivista viittaa opetus- ja kulttuuriministeriön lausuntoon, jossa todetaan, että varhaiskasvatuslain 40 §:n mukaan muun muassa lapsen henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskevat tiedot sekä varhaiskasvatussuunnitelma ovat salassa pidettäviä tietoja. Tästä poiketen esi- ja perusopetuksessa vain oppilaan ja kokelaan koesuoritukset sekä sellaiset oppilaitoksen antamat todistukset ja muut asiakirjat, jotka sisältävät oppilaan henkilökohtaisten ominaisuuksien sanallista arviointia koskevia tietoja ovat salassa pidettäviä. Erityisen tuen päätökset eivät ole välttämättä julkisuuslain tarkoittamia salassa pidettäviä tietoja, sillä niissä ei aina ole kyse suoranaisesti terveydentilasta. Erityisen tuen päätökset on kuitenkin erikseen säädetty salassa pidettäviksi varhaiskasvatusta ja perusopetusta koskevissa laeissa, mutta ei toisen asteen koulutusta koskevissa laeissa. Sivista katsoo OKM:n tavoin, että alaikäisen oppijan tietojen salassapidon tulisi olla yhdenmukaista eikä riippua koulutusasteesta, ja pyytää kiinnittämään asiaan huomiota jatkovalmistelussa. 

 

Helsingissä ​11.6.2025​ 

Sivistysala ry 

​​Heikki Kuutti Uusitalo​, ​johtaja, politiikka ja vaikuttaminen​ 

​​Lisätietoja: Paula Tuovinen​, ​asiantuntija, politiikka ja vaikuttaminen​, paula.tuovinen@sivista.fi​, puh. ​+358503034873​ 

Sivistysala tekee sinnikästä työtä koulutuksen, osaamisen ja luovuuden puolesta. Sivista edustaa yli 430:a yksityistä sivistysalan työnantajaa. Jäsentemme palveluksessa on noin 70 000 alan ammattilaista. Olemme Elinkeinoelämän keskusliitto EK:n jäsen.